【内容摘要】 榆中县人民法院面对日益严峻的司法困境，搭建矛盾纠纷多元化解平台，把调解工作积极向诉讼之前延伸，引导当事人尽可能地在起诉前通过人民调解、行政调解、行业调解等方式解决矛盾，并运用诉讼之强制性与非诉讼之和谐性的混合优势，完善化解纠纷途径的无缝对接，促使矛盾纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决。笔者从社会实践和审判实践出发，对榆中县人民法院诉讼与非诉讼相街接的矛盾纠纷决机制情况进行了深入调研，分析了诉讼与非诉讼相街接的矛盾纠纷解决机制存在的问题和原因，并有针对性地提出了建议和对策。
【关键词】 诉讼与非诉讼 衔接机制 调研报告
引言
最高人民法院于2009年7月制定并公布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。十八届四中全会提出推进中国多元化纠纷解决机制改革，全面推进多元化纠纷解决机制建设迫在眉睫，特别在立案登记制改革的大背景下，加强诉前调解与诉讼调解的有效衔接，成为各级法院面临的重要课题。
近几年，榆中县人民法院以诉调对接中心为中枢，积极与多部门开展联动，通过聚合调解资源、完善对接机制、改进调解方式，促进了司法调解与人民调解、行政调解、行业调解的良性互动，实现诉讼和非诉讼纠纷解决方式的全程化和整体化，营造了和谐稳定社会环境。
一、开展诉讼与非诉讼矛盾处理衔接工作的基本情况
近年来，榆中法院在诉讼与非诉讼矛盾处理衔接工作方面进行了大量有益的探索，初步建立了以法院为主导，行政部门、人民调解委员会、社会组织共同参与的纠纷联动化解模式，形成了矛盾纠纷多元化解的新格局。
（一）加强平台建设。
1.建立诉调对接中心。今年建成的诉调对接中心由诉调指导中心、专职法官调解室、专业纠纷调解室、人民调解工作室、律师调解工作室组成。对来法院诉讼的纠纷，如当事人选择非诉解纷方式，立案庭转诉调对接中心分流，并委派特邀调解组织或特邀调解员进行调解；如不同意调解则转立案窗口登记立案。在审理中，如有调解可能，经当事人同意，法官通过诉调对接中心委托或邀请非诉调解组织、人大代表、政协委员、律师、亲属等协助调解。
2.培育三支调解员队伍。即特邀调解员、聘任专职调解员和司法援助律师三支队伍。特邀调解员在各人民调解组织、乡镇司法所、人民陪审员及有关行业中选聘，根据具体案情的需要，灵活选择特邀调解对象，约有40名；聘任专职调解员常驻调解室（法官返聘），负责引导民事调解工作，接受委托开展庭前调解，协助法官开展案件调解、协调、和解工作，目前有2名；司法援助律师3名，需要时邀请调解。实现了特邀调解组织、特邀调解员覆盖乡、村各级各行业。
（二）完善诉调对接工作机制。
1.落实委派和委托调解。去年以来，立案前委派调解各类案件61件，成功调解26件，调解成功率为43%，移转到法院形成诉讼的21件，占34%。立案后委托调解各类案件38件，有35件成功调解，调解成功率为92%，其余3件调解未果的案件，也在原审判庭法官的主持下，经过相关调解组织或调解人员参与调解，终使双方当事人握手言和。
2.联动行政调解。2007年以来，先后在交警队、人社局、卫生局设立巡回法庭，与这些部门形成纠纷调解联动的机制。法官指导行政机关提高调解成功率，对调解达成协议，依法进行确认。三年共确认14件。
3.强化司法确认机制。一是扩大了受理司法确认案件的范围。对经行政机关、人民调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议及本院委派有关调解组织调解达成的协议均进行司法确认。二是规范了司法确认案件的受理程序。对于申请司法确认的案件，由立案庭进行审查，符合受理条件的，指定具体的审判人员进行审查处理，不再收取当事人任何费用。三是规范了对调解协议的审查。对双方当事人申请的调解协议从程序上和实体上两方面予以审查，经审查合格后，在7个工作日内予以完成。四是规范调解协议书的制作。要求人民调解员在制作调解协议书时一律注明“双方当事人可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请确认”的内容。2012年至2014年分别确认65件、42件、46件。进行司法确认的最长时间是3天，最短的为2个小时，平均办案期为1.8天，在一定程度上节约了司法资源，减轻了当事人的诉累。如今，司法确认正逐步为我县群众所认可和接受，成为老百姓解决矛盾的新选择。
4.做好与立案登记制改革的衔接。登记立案前，对适合调解的案件，在征得当事人同意的基础上引导当事人选择诉前调解，由法院委派特邀调解组织或者特邀调解员先行调解，达成调解协议的可以申请司法确认。当事人拒绝调解或不同意调解的，立即转入登记立案阶段；登记立案后，法院通过诉讼引导对案件进行分流，对适宜调解的案件，在征得当事人同意的基础上，通过委托特邀调解组织或者特邀调解员进行调解，或者交由法院诉调对接中心的专职调解员进行调解。这个阶段调解达成协议的，可以直接由担任专职调解员的调解法官审查后出具调解书，无须再走司法确认程序；案件移送审判庭之后，法院可以召集庭前会议，有调解可能的，在征得当事人同意的基础上仍然可邀请有关调解组织协助法院调解。在案件审理过程中，如果遇到一些专业技术问题，在征得当事人同意的基础上，可以邀请有关专业性较强的行业调解组织或专家调解员协助法院调解。
(三)引入社会团体力量。发挥妇联调解婚姻家庭纠纷的优势，积极邀请妇联干部作为特邀调解员或以人民陪审员身份参与法院敏感案件的处理，借助妇联干部的优势，做好调解工作。推行保险公司专职和解员制度，以便法院及时联系保险公司，开展诉前和诉讼调解工作，并不定期召开座谈会，及时交流解决有关问题。
二、开展诉讼与非诉讼矛盾处理衔接工作的取得的成效
（一）缓解“案多人少”的问题。近年来，在经济发展的同时，社会矛盾也进入了易发、多发、高发时期，榆中法院“案多人少，案繁事难”的矛盾困扰着法院。通过诉讼与非诉讼矛盾处理机制来疏通、“过滤”案件的入口，将大量能双方协商解决、达成一致意见的简易民商事纠纷解决在诉前或立案之初，从而节省目前有限的司法资源，最终缓解“案多人少”的瓶颈问题。
(二)降低诉讼成本。通过构建矛盾纠纷多元化解平台，使得当事人不再单一依靠司法这一解纷途径，通过人民调解、行政调解、社会组织调解等渠道方便、快捷的将矛盾纠纷化解在诉讼前。大量法律关系明确、矛盾纠纷对抗性不强的案件通过非诉讼方式得到快速处理，有效避免当事人之间及当事人与法院之间不必要的对抗，缩短诉讼周期，节省当事人的精力、物力，减少诉累。
（三）实现“案结事了人和”之目的。“案结事了人和”也是近年来针对我国社会法治建设的需要给法院提出的一个新要求。在当前我国公民法治素质仍普遍存在一定差距的前提下，如果纠纷案件一味追求判决方式结案，或以“一判了之”来处理民商事案件，则有可能导致更多的涉诉信访，甚至超级上访。在2011年以前每年都要花费大量精力处理100余件，而至2013年以后每年的涉诉信访均下降到50件左右，大大节省了处理涉诉信访的精力、物力。
三、开展诉讼与非诉讼矛盾处理衔接工作面临的困境
(一)理念尚未更新、意识明显不高。虽然诉讼与非诉讼矛盾处理衔接机制的构建和行得到党委的大力支持，院领导和法官也做了大量的工作，但是仍有一些部门领导、法官对此做法重视不够。也有某些相关部门或工作人员不够尽心，配合不积极。如《道路交通安全法》取消了交警部门调解的诉讼前置程序，是否选择交警调解成为当事人的一种选择权，调解对交警而言，是“多一事不如少一事”。当事人、律师和社会公众对这种多元化纠纷解决机制不了解，不热心，不支持。
（二)法院主导与其自身权限不足相矛盾。“案多人少”的压力使法院不堪重负，积极开展并主导诉讼与非诉讼矛盾处理和多元化纠纷解决机制改革。然而，作为国家的司法机关，法院的首要任务在于纠纷的解决。基于司法权的被动性、“不告不理”的原则，以及自身权能不足，法院在推动多元化纠纷解决机制改革过程中的诸多做法逾越了现行法的框架，实际履行了其他机关的职责。作为一项社会化的系统工程，由法院来主导进行，或者仅依靠法院的力量来推动，法院实际上也没有权力、时间和精力来推动这样一场社会化的运动。
（三）经费保障落实不到位。目前，法院选任的特邀调解组织和特邀调解员的费用无专项资金保证，加之人民调解员兼职过多，事务缠身，对委派或委托调解积极性不高，或无力顾及，一定程度上影响了诉调对接工作的顺利开展。
（四）调解人员素质尚需强化。榆中县有8镇15乡、4个社区、268个行政村，每个村委会都成立了人民调解委员会，每个人民调解委员会有3到5个调解员。乡镇有专门从事调解工作、指导人民调解委员会的司法所，司法所人数平均为2至3人。再加上有重要调解职能的交警部门和卫生局、劳动局、国土局、公安部门等政府部门，处理纠纷不少于1000多起。但由于基层调解组织人员来自不同岗位，综合素质参差不齐，有的缺乏必要的法律知识和调解经验，调解方法单一，遇有棘手案件束手无策。
(五)立法不完善。一是衔接机制缺乏法律依据。虽然最高人民法院《衔接意见》和《调解规定》)与《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等司法解释均有涉及衔接机制的规定，但内容比较原则，操作性不强，难以形成实效。二是有些法律规定不利于衔接机制的顺利开展。如2004年施行的《道路交通安全法》废除了交替部门对交通事故损害赔偿纠纷调解的前置必经程序，导致交通事故损害赔偿纠纷案件增幅较大，平均每年增幅达15.24%。三是司法确认规定过于原则。导致司法确认制度闲置的另一重要原因，就是条文规定过于粗糙，很多内容仅限于原则性的规范，实际操作起来存在很大的难度。因为立法内容存在缺陷，尤其是司法确认制度缺乏必要的救济与保护规定，而法官在对人民调解协议进行审查完毕后又必须做出予以确认或是不予确认的明确裁定，但法官在司法审查中仅对调解协议的内容进行审查确认，并不过问当事人之间的权利义务状态，所以极有可能出现失误的判断，导致存在瑕疵、甚至错误的人民调解协议得以确认，从而侵害当事人、案外人的合法权益。
四、完善诉讼与非诉讼矛盾处理衔接工作的意见和建议
(一)加快制度建设，构建完整的诉讼与非诉讼街接机制。
1.探索建立无异议调解方案和无争议事实记载机制。无异议调解方案认可机制是经调解未能达成调解协议，但当事人之间的分歧不大的，调解员征得当事人各方书面同意后，可以提出调解方案并书面送达当事人。当事人在七日内提出书面异议的，视为调解不成立；未提出书面异议的，该调解方案即视为双方自愿达成的调解协议。当事人申请司法确认的，应当依照有关规定予以确认；无争议事实记载机制是指当事人未达成调解协议的，人民调解员或承办法官在征得各方当事人同意后，可用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并告知当事人所记载的内容。记载内容经双方签字确认后，双方在诉讼中无需再就已记载的事实进行举证。该制度主要针对民间借贷纠纷、婚姻纠纷、邻里纠纷、房屋租赁合同纠纷、买卖合同纠纷、合伙协议等民事案件。
2.构建司法审查确认程序，畅通衔接机制。一是明确司法确认的文书形式。现行法律和司法解释对司法确认应采取何种法律文书存在不同规定。最高法院《衔接意见)第25条规定采用“决定”的形式，而我国(民事诉讼法》第89条和最高法院《调解规定》第13条、第17条规定采用“调解书”的形式。调解书是法院制作的记载当事人之间协议容的法律文书，其解决的才是实体问题，故我们认为诉讼与非诉讼矛盾处理衔接机制中，对于法院经审查后同意予以司法确认的，应使用“调解书”的形式。二是规范司法确认的审查标准。为保证法院正确审查调解协议，应从制度上明确司法审查的适用条件、审查程序及其审查标准。首先，应明确申请司法确认的条件。申请法确认应符合以下形式要件:非诉调解达成的协议涉及的权利义务关系明确;司法确认必须是双方同时提出或一方提出申请并经另一方表示同意的;申请确认的有关内容属于人民法院业务主管范围;不属于适用特别程序、督促程序、公示催告程序的案件。其次，明确司法确认的审查程序。由于申请司法确认调解协议的案件，一般来说事实比较清楚、权利义务关系较为明确，因此适用简易程序的规定为宜。最后，规定司法确认的审查标准。除最高法院《衔接意见》第24条规定的情形外，还必须进一步审查以下内容:当事人具备相应的民事行为能力、代理人参与调解的必须具备相应的代理权限调解协议没有违背当事人的真实意思表示、调解协议中的权利义务内容属于当事人可处分范围、不存在以合法形式掩盖非法目的情形、调解协议内容具有可执行性等。
3.完善基层调解网络。司法调解以人民、行政、行业调解为支撑，必须充实调解组织力量、健全组织机构、调整调解工作的侧重点，为诉讼与非诉讼衔接提供外部支持。
(二)完善工作协调机制，搭建衔接平台。
1.建立法院内部联动协调机制，加强内部的协调与沟通。一是制定内部衔接工作制度，理顺立案、审判、执行各部门之间相邻环节的工作交接，特别是对于案件立案后开庭审理前的委托调解、诉讼中的委托调解以及司法确认程序，要从制度上进一步明确各程序的操作流程。二是要树立“全院一盘棋”的工作理念，切实加强业务交流，统一案件调解裁判尺度，防止因“各自为政”所引发类似案件不同调解或裁判结果现象的发生，提高衔接机制的权威性。
2.构建联席会议制度，促进衔接机制的顺利实施。制定我县开展诉讼与非诉讼矛盾处理衔接工刊规划，推动衔接工作的不断健康发展;研究衔接工作中遇至的间题和困难，并共同研讨对策;共作起草发布衔接工作指导意见。
(三)加强队伍建设，完善队伍考评机制。
1.加强培训工作，提高业务能力。人民法院要开展衔接工作培训，提高法官诉讼调解能力和司法确认的审查能力，主动承担衔接工作的业务培训任务，组织非诉调解人员旁听开庭、聘请其担任人民陪审员、参加法院业务培训;建立规范化的非诉工作“指导员制度”，由人民法院指派资深法官兼任衔接工作业务指导员，定期与非诉调解机构总结工作，挖掘不足、提炼经验。
2.推广退休人员返聘制度，优化非诉调解人员结构。退休人员尤其是退休司法工作人员工作经验和生活阅历丰富，特别是在调解纠纷方面具有相当优势。让他们切实参与到非诉调解工作中来，发挥余热，提高非诉调解工作的含金量。
3.建立科学的个人考评机制。人民法院和各非诉调解机构要把工作人员参与纠纷调解的质量、调解率、文书正确率、案卷规范程度以及社会效果等指标纳人个人考评体系，并坚持考评工作的常态化。
(四)加大人力物力投入，充实物质保障。建议各组党委、政府加大对部分非诉调解机构开展衔接工作的补助力度，使非诉调解机构人员专心、安心地做好调解工作，切实做好衔接工作职责。
(五)加强组织领导，增强社会认同感。建立“党委政府主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的衔接理念，重点从“六个必须”认真贯彻落实:一是必须推行衔接工作为“一把手”工程，加强组织领导;二是必须加强协调沟通，共享司法资源、行政资源和社会资源;三是加大宣传力度，增强认同感;四是必须处理好依法裁判与协调和解的关系;五是必须坚持诉讼与非诉讼矛盾处理衔接工作的常态化和长期性;六是必须将诉讼与非诉讼矛盾处理衔接工作成绩作为重要的考核指标。
【参考文献】
[1]李浩.先行调解性质的理解与适用困.人民法院报，2012,10-17(7).
[2]李喜莲，裴义芳.先行调解法治化运行的困境及出路—以H县人民法院为分析样本.怀化学院学报,2014,33(10)：55-53.
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